Fóruns de accountability síncrona: a dinâmica interna das audiências públicas orçamentárias / Foros sincrónicos de accountability: la dinámica interna de las audiencias públicas presupuestarias / Synchronous accountability forums: the internal dynamics of budget public hearings

Resumo As audiências públicas orçamentárias são espaços de transparência e participação social. Esses espaços podem ser considerados fóruns de accountability síncrona, em que a prestação de contas e a responsabilização podem ocorrer no mesmo momento, o que gera preocupação para o prestador de contas quanto às possíveis formas de responsabilização. Esta pesquisa teve como objetivo analisar como ocorre a dinâmica das audiências públicas orçamentárias organizadas pelas prefeituras municipais. Foi realizada uma pesquisa qualitativa interpretativista, por meio de entrevistas semiestruturadas com gestores públicos como principal fonte de coleta. Os resultados indicam que os responsáveis pelas audiências públicas adotam estratégias para minimizar os riscos reputacionais e de responsabilização. As estratégias ocorrem em diferentes momentos: (i) na etapa de preparação, com a definição das regras de participação e o uso de filtro informacional; (ii) durante a sua realização, na forma de apresentação das informações e no direcionamento de atenção do público; e (iii) na etapa pós-audiência, por meio de baixa transparência e até manipulação de documentos. A pesquisa contribui para o entendimento das audiências como fóruns de accountability esperada, em que a expectativa do prestador de contas pode direcionar a dinâmica das audiências públicas, transformando-as em um teatro. Os resultados trazem implicações para os Tribunais de Contas e o Poder Legislativo, que poderiam exercer maior controle e fiscalização das audiências; para a sociedade, que poderia atuar de forma mais ativa e organizada; e, ainda, para a legislação em vigor, que poderia estabelecer diretrizes claras para a realização das audiências.

Resumen Las audiencias públicas presupuestarias son espacios de transparencia y participación social. Estos espacios pueden considerarse como foros de accountability sincrónicos, en los que la rendición de cuentas y la responsabilización pueden ocurrir al mismo tiempo, lo que genera preocupaciones para el rendidor de cuentas sobre las posibles formas de responsabilización. Esta investigación tuvo como objetivo analizar cómo ocurre la dinámica de las audiencias públicas de presupuesto organizadas por los municipios. Se realizó una investigación cualitativa e interpretativa, utilizando como principal fuente de recolección de datos entrevistas semiestructuradas a gestores públicos. Los resultados indican que los responsables de las audiencias públicas adoptan estrategias, minimizando los riesgos reputacionales y de responsabilización. Las estrategias ocurren en diferentes momentos: (i) en la etapa de preparación, con la definición de las reglas de participación y el uso del filtro informativo; (ii) durante su ejecución, en la forma de presentar la información y dirigir la atención del público; y, (iii) en la etapa posterior a la audiencia, a través de la baja transparencia e incluso manipulación de documentos. La investigación contribuye a la comprensión de las audiencias como foros de esperada rendición de cuentas, en los que la expectativa del rendidor de cuentas puede orientar la dinámica de las audiencias públicas, transformándolas en un teatro. Los resultados tienen implicaciones para los Tribunales de Cuentas y el Poder Legislativo, que podrían ejercer un mayor control e inspección de las audiencias; para la sociedad, que podría actuar de forma más activa y organizada; y también para la legislación vigente, que podría establecer lineamientos claros para la celebración de audiencias.

Abstract Budget public hearings are spaces for transparency and social participation. These spaces can be considered synchronous accountability forums, where the rendering of accounts and the attribution of responsibilities can co-occur, raising concerns for the responsible parties about possible accountability models. This qualitative and interpretative research analyzed the dynamics of public budget hearings organized by Brazilian municipalities using semi-structured interviews with public managers. The results indicate that those responsible for public hearings adopt strategies minimizing reputational and accountability risks at different times: (i) in the preparation stage, with the definition of participation rules and the use of an informational filter; (ii) during execution, in the form of the presentation of information and in directing the public's attention; and, (iii) in the post-hearing stage, through low transparency and document manipulation. The research contributes to understanding hearings as forums of expected accountability, in which the expectation of the authorities can direct the dynamics of public hearings, transforming them into a theater performance. The results have implications for the courts of accounts and the legislative branch, which could exercise greater control and inspection of the hearings; for society, which could act in a more active and organized way; and also for the legislation in force, which could establish clear guidelines for holding hearings.

Efeitos políticos na descontinuidade do orçamento participativo em municípios / Efectos políticos sobre la discontinuidad del presupuesto participativo en los municipios / Political effects on the discontinuation of participatory budgeting in municipalities

Resumo O artigo analisa fatores associados à descontinuidade do orçamento participativo (OP) em municípios brasileiros acima de 50 mil habitantes no período entre 2000 e 2016. A pesquisa foi analisada pela estimação de modelos econométricos com foco em variáveis explicativas políticas e pela propensão do ambiente local à participação. Os resultados indicam que a descontinuidade está associada positivamente com a troca do partido do prefeito municipal entre as eleições, a despeito da ideologia do partido; positivamente com a troca da ideologia do partido do prefeito, com a entrada de partidos de esquerda; negativamente com a entrada de partidos com outras ideologias; e positivamente com a troca entre partidos de esquerda. A descontinuidade não apresentou efeito com a troca entre partidos com outras ideologias. Os resultados indicam fatores locais e contextuais explicativos para a descontinuidade do OP, permitindo direcionar desenho de políticas públicas participativas e levantando reflexividade sobre mecanismos que devem ser adotados localmente para que não ocorra a descontinuidade, além de contribuir para a literatura ao demonstrar a associação entre a descontinuidade com a troca de partidos da esquerda, o que pode suscitar pesquisas futuras, dado que o resultado não era esperado.

Resumen El artículo analizó factores asociados a la discontinuidad del presupuesto participativo (PP) en municipios brasileños con más de 50.000 habitantes, en el período 2000-2016. La discontinuidad se analizó mediante la estimación de modelos econométricos con enfoque en variables políticas explicativas y la propensión del entorno local a participar. Los resultados indican que la discontinuidad se asocia: (i) positivamente con el cambio de partido del alcalde entre elecciones, independientemente de la ideología del partido; (ii) positivamente con el cambio de ideología del partido de la alcaldía, con la entrada de partidos de izquierda; (iii) negativamente con la entrada de partidos con otras ideologías; (iv) positivamente con el intercambio entre partidos de izquierda. La discontinuidad no tuvo efecto con el intercambio entre partidos con otras ideologías. Los resultados contribuyen al señalar factores locales y contextuales que explican la discontinuidad del PP, permitiendo orientar el diseño de políticas públicas participativas y planteando la reflexión sobre los mecanismos que deben ser adoptados localmente para que no ocurra la discontinuidad. También contribuye a la literatura al demostrar la asociación entre la discontinuidad y el intercambio de partidos de izquierda, lo que puede impulsar futuras investigaciones, dado que el resultado no era el esperado.

Abstract The article analyzes the factors associated with the discontinuation of participatory budgeting (PB) in Brazilian municipalities with more than 50,000 inhabitants between 2000 and 2016. We used econometric models to estimate PB's discontinuation based on political explanatory variables and people's local participation. The results indicate that discontinuation is associated: (i) positively with the election of a different local government, regardless of the winning party's ideology; (ii) positively with the election of a local government with a left-wing ideology'; (iii) negatively with the election of a non-left-wing local government; (iv) positively with the election of a left-wing local government replacing another left-wing government. Changes in local government where other non-left-wing parties replace non-left-wing parties had no significant effect on discontinuation. The results contribute to our knowledge by showing the local and contextual factors that explain the discontinuation of participatory budgeting; this should help guide the design of participatory public policies and allow practitioners to reflect on the mechanisms that could be adopted locally to avoid discontinuation. The article also contributes to the literature by demonstrating the association between discontinuation and changes in left-wing local governments, which may prompt future research, given the unexpected result.

Retrato da atenção básica no Brasil: gastos e infraestrutura em municípios brasileiros / A portrait of Brazilian primary care: municipal expenditure and infrastructure in Brazilian municipalities

Resumo O trabalho apresenta a relação entre a alocação de recursos financeiros e a tipologia da infraestrutura básica local de saúde em amostra inicial de 5.570 municípios do Brasil. Trata-se de uma pesquisa explicativa com uso da análise de correspondência múltipla e regressão quantílica entre variáveis de gastos/controle e a tipologia da estrutura das Unidades Básicas de Saúde. As correspondências entre a tipologia e variáveis representativas dos gastos mostram que tipologias inferiores estão relacionadas com menores gastos per capita nessas variáveis, e vice-versa. A regressão quantílica apresentou relação positiva com a tipologia da infraestrutura nos dois ciclos avaliados. Há evidência das variáveis de gasto estarem relacionadas, de maneira positiva, à infraestrutura, permitindo entender que alocar mais recursos leva a melhor infraestrutura. No entanto, há a necessidade de melhoria na governança dos recursos financeiros da saúde, pois municípios com indicadores socioeconômicos inferiores têm infraestrutura nas categorias inferiores. Conclui-se que há grande multiplicidade de atores e os múltiplos critérios para alocação e descentralização de recursos trazem dificuldades de coordenação e integração entre os entes, restringindo a adequada priorização na alocação dos recursos.

Abstract The paper presents the relationship between the allocation of financial resources and the type of local basic health infrastructure in an initial sample of 5,570 Brazilian municipalities. This is an explanatory research using multiple correspondence analysis and quantile regression between expenditure/control variables and the type of structure of PHC Units. The correspondence between the type and the representative variables of expenditure shows that inferior typologies are related to lower per capita expenditure in these variables, and vice versa. Quantile regression showed a positive relationship with the type of infrastructure in the two cycles evaluated. There is evidence that expenditure variables are positively related to infrastructure, which allows us to understand that allocating more resources leads to better infrastructure. Results point to the need to improve the governance of financial resources for health, as municipalities with lower socioeconomic indicators have an infrastructure in the lower categories. We can conclude that there are multiple actors, and the various criteria for allocating and decentralizing resources bring about difficulties of coordination and integration between the entities, restricting the appropriate prioritization in the distribution of resources.

The roots of budgetary and financial accounting in Brazil / Las raíces de la contabilidad presupuestaria y patrimonial en Brasil / Raízes da contabilidade orçamentária e patrimonial no Brasil

Abstract This article presents evidence of Italian influences on the Brazilian Public Sector Accounting in the early twentieth century, using the analytically structured history approach and the institutional theory. The study presents the institutional work developed by accountant Carlos de Carvalho in employing a new accounting methodology at the time. The article proposes a new perspective on the literature on the history of accounting in Brazil, suggesting that the emergence of budgetary and financial accounting was due to the innovation of local practices in a municipality of the state of São Paulo, and then expanded to the entire state, influenced by the Italian legal doctrine. Therefore, the use of dual accounting in Brazil during the early twentieth century was first disseminated in practice and transformed into legislation afterward. The Italian roots that influenced this movement are present in the current model, which is being reviewed by the current process of convergence to international IPSAS standards.

Resumen El artículo presenta evidencias de la influencia italiana sobre la contabilidad del sector público en Brasil a principios del siglo XX. El análisis aplica la metodología de la historia estructurada y el aspecto sociológico de la teoría institucional. Se narra el trabajo institucional desarrollado por el contador Carlos de Carvalho al emplear una nueva metodología contable en ese momento. Este estudio reposiciona la literatura histórica sobre contabilidad en Brasil, puesto que propone que el surgimiento de la contabilidad presupuestaria y patrimonial se debió a la innovación de las prácticas locales en un municipio influenciado por los métodos empleados en la contabilidad dual italiana de la época, difundida y estandarizada en la ley. Las raíces italianas que influyeron en este movimiento permanecen presentes en el modelo actual, que está siendo revisado por el proceso actual de convergencia hacia las normas internacionales IPSAS.

Resumo Este artigo trata da influência italiana na contabilidade do setor público no Brasil do início do século XX. A análise aplica a metodologia de história estruturada e a vertente sociológica da teoria institucional. Narra-se o trabalho institucional desenvolvido pelo contador Carlos de Carvalho ao empregar uma nova metodologia contábil. Este estudo reposiciona a literatura sobre história da contabilidade no Brasil, pois propõe que a contabilidade dual (orçamentária e patrimonial) iniciou sua evidenciação conjunta em um município (São Carlos-SP), mas só alcançou sua integração no Estado de São Paulo sob a influência doutrinária e legal italiana. Seu uso foi difundido primeiro e transformado em lei depois. As raízes italianas da inovação contábil do início do século XX no Brasil continuam presentes no modelo atual, que vem sendo revisto pelo processo de convergência às normas internacionais de contabilidade do setor público (international public sector accounting standards [IPSAS]).

A falta de trabalho institucional e mudanças organizacionais incompletas em municípios brasileiros / La falta de trabajo institucional y cambios organizacionales incompletos en municipios brasileños / Lack of institutional work and organizational change failure in Brazilian local governments

Resumo Este artigo propõe um modelo para explicar falhas na adoção compulsória de novas práticas no ciclo de gestão financeira em municípios. Empiricamente, aplica-se o modelo à adoção de sistemas de controle interno (SCI) em municípios brasileiros. As evidências da análise qualitativa comparada (qualitative comparative analysis - QCA) em sete prefeituras mostram que, apesar de recursos humanos e de sistemas serem condição necessária, eles não são suficientes para a implementação das práticas de controle interno. O chamado capital institucional é uma condição sine qua non para a adoção de novas práticas de administração e controle financeiro em governos locais no Brasil. A adoção dessas reformas depende da atuação de uma rede de "atores com poder" que realizam trabalho institucional em prol das mudanças.

Resumen Este artículo propone un modelo para explicar fallas en la adopción obligatoria de nuevas prácticas en el ciclo de gestión financiera en municipios. Empíricamente, se aplica el modelo a la adopción de los sistemas de control interno en municipios brasileños. Las evidencias del análisis comparativo cualitativo (qualitative comparative analysis - QCA) en siete municipalidades demuestran que la existencia de recursos humanos y de sistemas son una condición necesaria, pero no suficiente para la implementación de las prácticas del control interno. El capital institucional es una condición sine qua non para la adopción de nuevas prácticas de gestión y control financiero en gobiernos locales en Brasil. La adopción de esas reformas depende del apoyo de varios "actores con poder" que realizan trabajo institucional en pro de las reformas.

Abstract This article proposes a theoretical framework to explain the failure of the compulsory adoption of new practices in the financial management cycle in local governments. The empirical analysis applies the framework to the control systems implementation in Brazilian municipalities. The findings of a qualitative comparative analysis applied to seven local governments show that despite human capabilities and information systems being a necessary condition, they are insufficient to deeply implement such internal control practices. Institutional capital is a condition sine qua non for the adoption of new practices on financial management and control in Brazilian local governments. The adoption of such reforms depends on an active network of powerful actors involved in institutional work supporting the changes.

Restos a pagar e a perda da credibilidade orçamentária / Compromisos pendientes y la credibilidad del presupuesto público / Unpaid commitments and loss of budgetary credibility

Resumo O artigo discute o uso da inscrição em restos a pagar e seus impactos na credibilidade e na transparência do orçamento público. A partir de uma tipificação dos quatro tipos de carry-over existentes na regulação brasileira, articularam-se evidências do surgimento de um "orçamento paralelo" nos três níveis de governo com aspectos de regulamentação e controle externo. A evolução dos saldos e da inscrição de restos a pagar foi captada pelos saldos dessas contas no governo federal, nos governos de 26 estados e Distrito Federal, e em cerca de 4.100 municípios. Adicionalmente, observaram-se a interpretação dada pelos Tribunais de Contas para a inscrição em restos a pagar sem lastro financeiro, assim como o nível de transparência dada pelos governos com maiores saldos de restos a pagar. Os resultados indicam que, além do crescente endividamento, a fraca regulação sobretudo dos restos a pagar não processados está reduzindo seriamente a credibilidade e a transparência do orçamento em todos os níveis de governo.

Resumen El artículo debate el uso de la inscripción en restante a pagar y sus impactos en la credibilidad y en la transparencia del presupuesto público. A partir de una tipificación de los cuatro tipos de carry-over existentes en la reglamentación brasileña, se articularon evidencias del surgimiento de un "presupuesto paralelo" en los tres niveles del gobierno con aspectos de reglamentación y control externo. La evolución de los saldos y de la inscripción en restante a pagar fue captada de los saldos de tales cuentas en el gobierno federal, en los gobiernos de 26 estados y el Distrito Federal, y cerca de 4.100 municipios. Además, se observó la interpretación dada por los Tribunales de Cuentas para la inscripción en restante a pagar sin lastre financiero, así como el nivel de transparencia dada por los gobiernos con mayores saldos de restante a pagar. Los resultados indican que, además del creciente endeudamiento, la débil reglamentación, sobre todo de los restantes a pagar no-tramitados, está reduciendo seriamente la credibilidad y la transparencia del presupuesto en todos los niveles de gobierno.

Abstract This article discusses the use of unpaid commitments and its impacts on the credibility and transparency of public finances. Based on a typification of the four types of existing carry-over in current Brazilian regulation, the article shows evidence of the emergence of a "parallel budget" in the three levels of government with regulation and external control issues. The development of the balances and enrollment of the unpaid commitments was proxied by the sum of these accounts in the Federal Government balance sheet, as well as in 26 States and the Federal District, and for 4,100 cities. Additionally, the interpretation given by the Courts of Auditors for unpaid commitments usage by governments without financial ballast was observed as well as the level of transparency given by those governments with the larger amounts of unpaid commitments. The results indicate that, besides the growing debt, the weak regulation of unverified unpaid commitments is seriously reducing the credibility and transparency of the budget at all levels of government.